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Valeur des circulaires

Les règles à respecter en matière de cotisations sociales sont régies par des lois et des décrets. Ces règles ne permettant pas de couvrir toutes les situations, des circulaires viennent compléter et interpréter ces lois et décrets de façon à permettre leur bonne et juste application.

Les textes officiels en matière de cotisations sociales

 
Par principe, les lois et les décrets instaurent les règles à respecter en matière de cotisations de sécurité sociale. 
 
Toutefois, ces textes nécessitent souvent une interprétation pour pouvoir être appliqués à la multiplicité des situations existantes. C'est ce rôle d’interprétation qu'assument l'administration (le ministère) et les organismes de sécurité sociale (Acoss) à travers la publication de circulaires.
 
Dans les faits, il existe donc deux types de circulaires :
 
Les circulaires et instructions ministérielles : le ministère des affaires sociales et de la santé comporte plusieurs directions internes dont la direction de la sécurité sociale (DSS) compétente pour tout ce qui est relatif à la sécurité sociale. A cet égard, toutes ses circulaires portent la référence « DSS » ;
 
Les lettres-circulaires et instructions de l'Acoss (Agence centrale des organismes de sécurité sociale). Ces circulaires viennent parfois compléter les circulaires DSS. 
 
Attention : Peu importe l’autorité dont elle émane, une circulaire ou une instruction ministérielle n'a pas force de loi. Néanmoins, certaines circulaires, instructions ou questions ministérielles sont pleinement opposables aux organismes de contrôles (URSSAF…), si elles respectent certaines conditions de publications (cf. ci-dessous « les circulaires, instructions, et réponses ministérielles »). 
 
De la même manière, un administré peut se prévaloir des règles et interprétations données par les administrations, même erronées, dans des circulaires régulièrement publiées sur des sites internet désignés (article D312-11 du code des relations entre le public et les administrations ).
 
 
 

Les circulaires, instructions, et réponses ministérielles

 
Les cotisants ne peuvent pas être redressés, dès lors qu'ils ont appliqué un document ministériel respectant les conditions d’opposabilité. 
 
Autrement dit, l'Urssaf, ne peut pas leur opposer une interprétation différente des textes légaux de celle qui a été retenue par les circulaires à un moment donné, et ce en application de l’article L 243-6-2 du code de la sécurité sociale.
 
Sous quelles conditions les documents ministériels sont-ils opposables ?
  • Les documents émanant des administrations centrales de l’Etat (les ministères) sont publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention « Bulletin officiel ». Des arrêtés ministériels déterminent pour chaque administration le titre exact du ou des bulletins la concernant ;
     
  • Par dérogation, les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissement de l’Etat sont publiées sur un site relevant du Premier ministre (« circulaires.légifrance.gouv.fr »), sauf décision contraire prise par arrêté du Premier ministre.
 
Depuis le 1er janvier 2019, à défaut de publication dans les conditions énoncées, dans les quatre mois suivant leur signature, ces instructions, circulaires, ou questions ministérielles sont réputées abrogées. 
 
Les circulaires et instructions signées avant le 1er janvier 2019 doivent être dument publiées avant le 1er mai 2019. A défaut, elles sont également réputées abrogées à compter de cette date.
 
En pratique, afin d’être opposable :
  • une circulaire émanant d’un ministre doit nécessairement être publiée sur le site « circulaires.légifrance.gouv.fr » ;
     
  • une circulaire portant sur l’application de la législation de sécurité sociale émise par la DSS agissant sans délégation du ministre, doit être publiée au BOS (Bulletin officiel du ministère de la santé).
 
Le conseil d’AG2R LA MONDIALE

Une veille juridique sur le sujet est primordiale. N’hésitez pas à vous rapprocher de votre conseil habituel ou de votre référent juridique pour savoir si les circulaires sont toujours applicables à votre situation.
 
 

Les lettres circulaires Acoss

 
Les lettres Acoss ne sont pas des documents émanant des administrations de l’Etat, ainsi les règles d’opposabilité et de publicité évoquées ci-dessus ne s’appliquent. 
 
Légalement, les circulaires Acoss ne s'imposent pas aux Urssaf, même si en pratique, celles-ci en respectent bien souvent les dispositions. 
 
Il faut donc appliquer ces circulaires avec précaution et si un doute existe, procéder à un rescrit social peut être une solution. En effet, le rescrit social permet aux employeurs d’obtenir des Urssaf une appréciation formelle de leur situation au regard de la réglementation relative aux cotisations sociales et de se prévaloir ultérieurement de cette position pour faire échec à des redressements fondés sur une appréciation différente de la législation au regard de laquelle sa situation a été appréciée pour la période en question. 
 
Attention, cette procédure est strictement encadrée et nécessite la réalisation d’un certain nombre de conditions (article L243-6-3 du code de la sécurité sociale).
 
Notez que si vous avez plusieurs établissements et que vous êtes confronté à des interprétations contradictoires en ce qui concerne la législation relative aux cotisations de sécurité sociale, vous pouvez solliciter l'intervention de l'Acoss. 
 
L'agence centrale, après analyse du litige, peut demander aux Urssaf concernées (aux caisses générales de sécurité sociale dans les DOM) d'adopter une position dans un délai d'un mois. A l'expiration de ce délai, faute pour ces organismes de s'être conformés à cette instruction, l'Acoss peut se substituer à eux pour prendre les mesures nécessaires (article L243-6-1 du code de la sécurité sociale).
 
Comment les consulter ?

Les lettres circulaires Acoss sont librement consultables sur le site internet www.urssaf.fr
De plus, l'Urssaf a un devoir d'information qui peut être sollicité afin d’en avoir communication.
 
 
Textes de référence : 
* Articles L 243-6-1 et suivants du code de la sécurité sociale
* Articles L 312-2 et suivants du code des relations entre le public et l’administration ; 
* Article 20 de la loi n°2018-727 du 10 aout 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance ; 
* Décret n°2018-1047 du 28 novembre 2018 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires. 
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